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中建政研:新的政策背景下投融资平台公司的价值定位

  中建政研管理咨询事业部 常务副总经理 刘存京

   【建设行业 报道】2010年以来,为规范地方政府债务和融资,先后出台了一系列约束性文件。如果说2014年43号文是地方投融资平台公司的转折点,那么2017年则是地方投融资平台公司的真正转折年。在分税制和城镇化建设背景下,地方政府长期面临着财政缺口。而长期以来,投融资平台公司作为地方政府的主要融资途径,是地方城镇化建设和产业发展的重要支撑。随着新的政策不断做实,地方投融资体制和地方投融资平台公司的转型已经势在必行。

  一、地方政府普遍面临系统性难题

  1、财政能力弱,财政缺口长期存在

  自1994年分税制改革以来,我国财税体制一直延续,地方政府的财权与事权不匹配问题持续存在,缺口无法弥补。2014年的《新预算法》和43号文尽管按照“梳堵结合”的思路,开了政府债券和PPP“前门”,堵住了投融资平台公司“后门”,但实际上堵得多,梳的少。PPP受10%地方一般公共预算支持额度限制,只能覆盖地方小部分基础设施项目。地方政府一般债券和专项债的总量规模是严格受赤字约束的,短期难有大幅新增空间。而颇受地方政府重视的产业引导基金受限较多,目前落地性仍然不强。

  2、增长潜力有限,增长模式亟待突破

  区域发展不平衡,是我国经济发展的基本国情。在经济结构调整转换和新经济、新产业快速发展的环境下,不同地区反应、把控和推进力度不一,形成了未来经济发展支撑能力的可预见悬差,将进一步拉大地区发展差距。这背后体现的是发展方式、增长质量和核心竞争力的差异。多数地方增长潜力有待挖掘,增长模式亟待突破。地方整体增长模式如何突破传统的投资型增长模式,在营商环境、经济政策、新兴产业增长等方面实现快速发展,是地方面临的重要课题。

  3、地方财政统筹能力弱,投融资缺乏系统性规划

  观念问题是地方投融资的基本问题。GDP主导下的政绩思维仍然影响着地方政府的理念,以投资拉动地方建设,“政绩工程”、“形象工程”普遍存在。在这一思维下,各类项目盲目上马,可研论证基本上流于形式。政府主管领导主导下的项目, 融资、建设成为项目建设的重中之重,怎么融资、怎么投资、怎么收益、怎么还款,没有系统性的统筹考虑。可以说,在这种模式下,出现了很多“融资高手”而不是“投资高手”,融资成为财政部门和平台公司的核心工作。

  4、历史遗留问题突出

  当前债务问题风险巨大。地方平台债务债权关系混乱。合法的方式只有少数,违规的方式无限创新。聪明的地方,以政府购买服务进行工程融资;部分地方连这一环节都给省掉,平台公司贷款直接“借”给政府。在这种模式下,只顾融资,不管还款,只管当下来钱,不管如何还款。融资规模和还款能力极不匹配,平台公司债务滚雪球式增长,借新还旧成为常态。某县项目建设一次性融资到位60亿,大多数资金扒在账上闲置。新的项目融资面临问题,存量项目也同样面临巨大挑战。87号文后政府购买服务被禁止,后续融资无法到位,很多在建项目停工,对地方政府形成巨大压力。

  二、投融资平台公司寻找新的价值定位

  投融资平台公司脱胎于地方政府财权与事权的错位,在过去二十余年中,在地方城市开发建设和地方经济发展中起到了举足轻重的作用。但随着2010年以来一系列限制政策的出台,特别是2014年43号文之后,投融资平台公司作为地方政府“第二财政”的根本价值已经被彻底否定。如果说随后的两年投融资平台公司代政府融资职能依然在延续,2017年出台的50号文和87号文,对投融资平台公司的产生致命的威胁。失去为地方政府合法融资价值的投融资平台公司,未来的核心价值在哪里,未来的定位是什么,是所有地方政府投融资平台公司面临的根本性问题。

  基础设施建设、国资整合运营、产业引导升级是投融资平台公司未来的三个核心价值所在。

  1、城市运营与服务(城市运营商)

  平台公司长期参与城市开发,拥有大量项目经验和城市资源,可充分整合自身资源,从“建设城市”向经营“城市产业”实体转变,既能创造出稳定的运营收入和现金流,促进公司版本升级,又能服务于城市发展,减少国有资产流失。城市运营商是在“经营城市”理念下萌发的新事物。城市拥有各项资源,如土地、基础设施、自然资源、历史文化资源等等,如何将这些资源作为资产进行市场化运作,以实现城市资源增值和城市发展最大化是城市运营的主要内容,也是城市运营商们面临的重要课题。城市运营商作为政府与市场之间的中间环节,立足于城市整体经营,将企业经营理念运用到城市管理上来,集城市规划、建设和运营全过程于一体,在满足城市居民需求的同时,使自己的开发项目能够成为城市发展建设的有机部分,从而增强城市发展活力与创新力。城市运营商为城市管理带来了新的思路和模式,成为新型城镇化建设的重要推动力量。

  2、国有资本投资运营公司

  地方传统国有企业、经营性事业单位普遍面临资产资源分散、市场化运作效率低、管理机制落后、政企不分等问题。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发22号文)、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发63号文)等陆续对改组组建国有资本投资、运营公司提出了具体要求。2015年以来,多地省市县重新整合组建国有资本投资运营公司。地方投融资平台公司以地方基础设施产业投融资为初衷,资本投资运作基础较好,是地方国有资本投资公司的雏形,且本身转型的动力最为迫切。通过市场化方式改造平台公司,对地方国有资产进行统筹运作,盘活资金,除了可实现平台公司可持续发展,更重要的是优化国有资本布局,重点投向民生保障和基础设施建设、战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业等领域,推动地方产业升级。

  3、地方产业引导和扶持(产业投资商)

  地方政府发展模式从传统的基础设施投资型向产业投资型转变,在城镇化大趋势下,基础设施建设和产业发展相向而行,推动地方特色产业发展是未来地方城镇化建设的重要使命。投融资平台公司作为地方政府的重要产业抓手,在未来地方产业发展中发挥着政府性引导作用,不论是PPP项目中的代政府出资,还是以产业基金、股权等资本运营手段进行市场化运作,都可以以更高的效率弥补目前政府行政化招商、产业引导的不足。对于具有专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的平台公司,甚至参与到市场化产业经营。

  三、投融资平台公司转型逻辑

  围绕三个核心价值定位,地方投融资平台公司需要从多个方面进行整合、优化、转型,彻底实现自身发展使命和发展模式的转变。

  1、分类处置是基本思路

  各地投融资平台公司发展阶段不一,业务模式不同。从目前来看,根据其实际业务运作情况基本可以将投融资平台公司分为三类,即空壳类、实体类和商业类。《重庆市人民政府办公厅关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》(渝府办发〔2017〕74号)中对三类平台公司的处置提出了明确意见。对只承担公益性项目融资任务,且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司,要按照法定程序予以撤销。对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司,要剥离其政府融资职能,通过兼并重组、整合归并同类业务等方式,转型为公益类国有单位,承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设。对承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业,今后不得为政府融资。

  2、市场化转型是核心出路

  从目前来看,多数地方投融资平台公司在政府与市场之间摇摆不定,市场化的方向受各种因素困扰。从长远来看,市场化是投融资平台公司转型的基本方向。

  市场化转型,并不代表完全脱离政府。从未来一段时间看,平台公司仍然是处于政府与市场的夹层中,以市场化手段代政府行使部分职能,包括基础设施投资、产业引导、公用事业运营等方面。围绕城市相关产业领域,投融资平台通过委托代建、政府购买服务、授权经营、PPP、自主开发经营等多种方式开展经营。

  3、多元化和一体化是业务方向

  横向多元化与纵向一体化是投融资平台公司业务转型的核心脉络。横向多元的发展重点在于规模化,提升投资收益;纵向一体化的重点在于精细化运营,扩大经营性收益。

  从横向来看,投融资平台公司从原有的基础设施投资建设向多元化产业拓展,逐步构建基础设施、城市资产运营、产业投资引导、金融与资本运营等产业格局,具体包括城市基础设施投资建设、市政公用事业、土地开发、房地产开发等重点业务以及城市资产经营、文化旅游、金融、产业投资等一系列扩展性业务。

  从纵向来看,从原来单一的融资职能向“融、投、建、管”一体化业务模式转变,基础设施设计、施工、养护、材料经营等成为业务的重点。2014年国发43号文发布之前,大部分政府对城投公司总体职能主要还是聚焦在融资、建设方面,业务职能单一。随着城镇化率的不断提高,城市基础设施与公共服务的需求逐步由重建设向重运营转变,近两年来发展较好的平台公司,已成为所在地区重大项目的融资主体、建设主体和公用事业的运营管理主体,在基础设施与公共服务领域已经积累了综合优势。平台公司将成为未来地方基础设施领域的重要服务主体。

  4、管理机制是转型基础

  投融资平台公司市场化转型,内部管理体制是基础保障。内部管理的规范提升包括多个方面。一是政企关系需要事项彻底转变。通过建立健全公司治理结构和组织架构,形成有效制衡的法人治理,真正从原有的政企不分转变为良性的政企市场化关系。二是完善企业内部管理机制。根据转型发展需求,优化升级管控体系;强化公司市场化制度建设,转变核心管理流程。同时,强化市场化人才队伍建设。完善选人用人机制与薪酬绩效考核体系,建立适应发展需要的激励约束机制,培育市场化管理人才。
 

(责编:王达)





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