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警惕PPP+EPC项目风险 制定防范化解调控措施

  □ 任志涛 张松浩
 

  PPP(政府和社会资本合作)模式在我国经历了探索、试点、推广阶段之后,正式进入普及阶段。与此同时,相关部委也出台政策进一步加大工程总承包模式的推行力度,对工程总承包实施过程中的问题进一步规范说明。在此背景下,PPP+ EPC(工程总承包)模式应运而生。

  PPP+EPC模式是工程总承包与PPP项目的有效融合,指社会资本方与政府通过特许经营协议成为合作伙伴,同时确定项目施工总承包方。

  当然,PPP+EPC模式并不是PPP模式与EPC模式简单叠加,PPP+EPC项目组织结构复杂、利益相关者众多。在实际操作中呈现出何种风险特征?面对这些风险如何制定相应的防范化调控措施?对于PPP+EPC项目的顺利实施至关重要。

  PPP+EPC项目风险识别

  ● “两标并一标”实然合理,应然或存法律风险。

  PPP+EPC模式带来的最为明显的特征就是“两标并一标”,即政府可以通过项目招标一次性确定社会资本和工程总承包方。

  在实然层面,这种模式具有合理性,因为这样做不仅减轻了政府资金支出负担,还可以实现项目施工统筹规划。但是,在应然层面,实施“两标并一标”需要确定该方式是否符合现行法规,确保其合法性。

  单纯的PPP项目在确立之初需要涉及两个环节的招标。首先,通过公开招标的方式确定合伙人,即“一次招标”。其次,在项目实施建设环节,PPP项目的建设承包方需要再次招标选定,即“二次招标”。这种流程符合《中华人民共和国招标投标法》规定的大型基础设施、公用事业等关乎公共利益、安全的项目,规划、监理和建设以及相关设备、材料等服务外包必须进行招标。

  PPP+EPC模式则省去了“二次招标”的过程。《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中指出,涉及工程建设和服务外部的PPP项目依据政府采购法所选定社会资本方能够自行建设、生产和提供服务的可以根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条不再进行招标。但是,该条所指的特许经营项目是否包含所有的PPP项目尚不明确。

  所以,虽然PPP+EPC项目“两标并一标”存在合理性,但目前尚缺少较高层级的法律或法规明确规定,在操作过程中存在“合理而不合法”的风险。

  ● 金融企业与建筑业企业联合,存在“明股实债”风险。

  推行PPP项目时期,许多金融企业想要进入市场,但缺乏建设领域专业经验。PPP+EPC模式中,金融机构负责融资、建筑业企业负责建设,两者协同合作,一方面弥补金融企业在工程建设方面的欠缺,另一方面建筑业企业也将获得更多项目机会。

  PPP+EPC模式中,建筑业企业作为投资者之一,通常以比例较小的投资成为小股东。在此种情况下,要防范“明股实债”的风险。也就是在项目建成之后,如果建筑业企业进行股权转让,可能会导致已签订的EPC合同失效。

  ● 全生命周期特征显著,建筑业企业风险幅度增大。

  一般项目的生命周期是从立项开始到竣工验收,再到最后投入使用的整个过程。相比之下,PPP+EPC项目的全生命周期特征更加显著。项目周期涵盖筹备、设计、投标、施工、运营、移交等多个环节,建筑业企业在该模式下不仅成为了项目投资者,而且成为总承包商,核心业务不断向外延展,为企业创造了之前没有的利润链和产业链。

  然而,PPP+EPC项目的全生命周期长、投资回报慢、工作内容更加繁琐,建筑业企业所面临的风险概率也随之加大,而且贯穿项目始终。

  风险防范化解调控措施

  ● 健全相关立法,确保合规合法。

  目前,PPP+EPC模式在应然层面的立法支撑不够完善。国家应当推动出台相关立法,建设全方位法律体系。以宪法为引领、以地方专门立法为主、单项立法为补充,提供更高层级的立法支撑。同时,注重相关部门规章与招投标等规范性文件相互衔接的问题,避免两者之间相互矛盾。

  尽快细化PPP+EPC项目标准化的签约合同与操作流程,提供一套完备的解决方案,削减因共性问题造成的资源浪费。

  ● 整体规划建设,科学管理项目。

  建筑业企业作为总承包商应做好充分的整体规划工作。

  根据不同环节的特征,合理配置资源,制定过渡计划,建立与环节匹配的部门人员,明确各环节的风险管理流程。

  对项目进行全程监管,及时填补项目实施过程中出现的风险漏洞,优化全生命周期的要素整合,以帮助项目有序推进。

  科学制定进度方案,严控建设成本,采取专人专干方式,把控设备与物料的采购标准,提高运行管理效率。让各个环节相互独立同时兼顾系统化,形成深度交叉、上下贯通的风险管控体系。

  ● 转变政府职能,加强监督力度。

  政府部门应积极转变自身职能,从运营者转向监督者,从前期准入监督到中期建设监督再到后期绩效监督,实现全过程贯穿式监督。

  政府部门应提高自身决策能力和信息获取能力,避免盲目口头承诺及信息不对称造成的决策非科学性。同时,把适宜市场化运作的环节交给资本企业,减少对项目的过度干预。

  应成立专门的风险监管部门,进行全过程的风险监控,合理评判项目风险,制定预警方案,保证项目的顺利进行。

  作者单位为天津城建大学经济与管理学院




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