□　任志涛　张松浩
 

　　PPP(政府和社会资本合作)模式在我国经历了探索、试点、推广阶段之后，正式进入普及阶段。与此同时，相关部委也出台政策进一步加大工程总承包模式的推行力度，对工程总承包实施过程中的问题进一步规范说明。在此背景下，PPP+ EPC(工程总承包)模式应运而生。

　　PPP+EPC模式是工程总承包与PPP项目的有效融合，指社会资本方与政府通过特许经营协议成为合作伙伴，同时确定项目施工总承包方。

　　当然，PPP+EPC模式并不是PPP模式与EPC模式简单叠加，PPP+EPC项目组织结构复杂、利益相关者众多。在实际操作中呈现出何种风险特征?面对这些风险如何制定相应的防范化调控措施?对于PPP+EPC项目的顺利实施至关重要。

　　PPP+EPC项目风险识别

　　●　“两标并一标”实然合理，应然或存法律风险。

　　PPP+EPC模式带来的最为明显的特征就是“两标并一标”，即政府可以通过项目招标一次性确定社会资本和工程总承包方。

　　在实然层面，这种模式具有合理性，因为这样做不仅减轻了政府资金支出负担，还可以实现项目施工统筹规划。但是，在应然层面，实施“两标并一标”需要确定该方式是否符合现行法规，确保其合法性。

　　单纯的PPP项目在确立之初需要涉及两个环节的招标。首先，通过公开招标的方式确定合伙人，即“一次招标”。其次，在项目实施建设环节，PPP项目的建设承包方需要再次招标选定，即“二次招标”。这种流程符合《中华人民共和国招标投标法》规定的大型基础设施、公用事业等关乎公共利益、安全的项目，规划、监理和建设以及相关设备、材料等服务外包必须进行招标。

　　PPP+EPC模式则省去了“二次招标”的过程。《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中指出，涉及工程建设和服务外部的PPP项目依据政府采购法所选定社会资本方能够自行建设、生产和提供服务的可以根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条不再进行招标。但是，该条所指的特许经营项目是否包含所有的PPP项目尚不明确。

　　所以，虽然PPP+EPC项目“两标并一标”存在合理性，但目前尚缺少较高层级的法律或法规明确规定，在操作过程中存在“合理而不合法”的风险。

　　●　金融企业与建筑业企业联合，存在“明股实债”风险。

　　推行PPP项目时期，许多金融企业想要进入市场，但缺乏建设领域专业经验。PPP+EPC模式中，金融机构负责融资、建筑业企业负责建设，两者协同合作，一方面弥补金融企业在工程建设方面的欠缺，另一方面建筑业企业也将获得更多项目机会。

　　PPP+EPC模式中，建筑业企业作为投资者之一，通常以比例较小的投资成为小股东。在此种情况下，要防范“明股实债”的风险。也就是在项目建成之后，如果建筑业企业进行股权转让，可能会导致已签订的EPC合同失效。

　　●　全生命周期特征显著，建筑业企业风险幅度增大。

　　一般项目的生命周期是从立项开始到竣工验收，再到最后投入使用的整个过程。相比之下，PPP+EPC项目的全生命周期特征更加显著。项目周期涵盖筹备、设计、投标、施工、运营、移交等多个环节，建筑业企业在该模式下不仅成为了项目投资者，而且成为总承包商，核心业务不断向外延展，为企业创造了之前没有的利润链和产业链。

　　然而，PPP+EPC项目的全生命周期长、投资回报慢、工作内容更加繁琐，建筑业企业所面临的风险概率也随之加大，而且贯穿项目始终。

　　风险防范化解调控措施

　　●　健全相关立法，确保合规合法。

　　目前，PPP+EPC模式在应然层面的立法支撑不够完善。国家应当推动出台相关立法，建设全方位法律体系。以宪法为引领、以地方专门立法为主、单项立法为补充，提供更高层级的立法支撑。同时，注重相关部门规章与招投标等规范性文件相互衔接的问题，避免两者之间相互矛盾。

　　尽快细化PPP+EPC项目标准化的签约合同与操作流程，提供一套完备的解决方案，削减因共性问题造成的资源浪费。

　　●　整体规划建设，科学管理项目。

　　建筑业企业作为总承包商应做好充分的整体规划工作。

　　根据不同环节的特征，合理配置资源，制定过渡计划，建立与环节匹配的部门人员，明确各环节的风险管理流程。

　　对项目进行全程监管，及时填补项目实施过程中出现的风险漏洞，优化全生命周期的要素整合，以帮助项目有序推进。

　　科学制定进度方案，严控建设成本，采取专人专干方式，把控设备与物料的采购标准，提高运行管理效率。让各个环节相互独立同时兼顾系统化，形成深度交叉、上下贯通的风险管控体系。

　　●　转变政府职能，加强监督力度。

　　政府部门应积极转变自身职能，从运营者转向监督者，从前期准入监督到中期建设监督再到后期绩效监督，实现全过程贯穿式监督。

　　政府部门应提高自身决策能力和信息获取能力，避免盲目口头承诺及信息不对称造成的决策非科学性。同时，把适宜市场化运作的环节交给资本企业，减少对项目的过度干预。

　　应成立专门的风险监管部门，进行全过程的风险监控，合理评判项目风险，制定预警方案，保证项目的顺利进行。

　　作者单位为天津城建大学经济与管理学院